Nie zuvor gab es einen «Epochenbruch» wie diesen – zumal in dieser Wucht und Geschwindigkeit: Internet, Plattformen, Cloud Technologie, Algorithmen und KI stürzen etablierte Institutionen in eine fundamentale Krise.
Basierend auf einer klaren Problem- und Bestandsanalyse der Krise von und der Kritik an Institutionen eröffnet Prof. Dr. Otfried Jarren ebenso pragmatische wie innovative Gestaltungsräume, um Neues zu entwickeln, zu erproben und in den Markt zu bringen.
«Epochenbruch» erscheint dreiteilig: (1) Evidenz institutioneller Probleme in der modernen Gesellschaft, (2) Digitale Revolution – und neue Machtverhältnisse, (3) Krise der demokratischen (Kern-)Institutionen. Lesen Sie nachstehend Teil 2.
Institutionenanalyse als wissenschaftliches Thema
Ein selektiver Blick auf aktuelle Beiträge über die Entwicklungen im deutschsprachigen Raum bestätigt den internationalen Trend der Institutionenkritik: Carolin Amlinger und Oliver Nachtwey[1], Universität Basel, suchen in ihrem Band «Zerstörungslust» nach den Ursachen für institutionelle Erosionsprozesse in liberalen Demokratien. Der Münchner Soziologe Armin Nassehi legte eine «Theorie der überforderten Gesellschaft» vor, einer Gesellschaft, die trotz ihrer vieler Institutionen glaubt, Probleme nicht mehr lösen zu können.[2] Der im ostdeutschen Jena lehrende Helmut Rosa warnt vor dem Verlust des Spielraums für Entscheider und Entscheidungen.[3] Die sehr prominent besetzte «Initiative für einen handlungsfähigen Staat» beklagt für Deutschland die Bürokratisierung, mahnt eine Verschlankung an, will den Staat stärken.[4] Der Filmemacher und Jurist von Schirach möchte in Deutschland die Legislaturen verlängern und dem deutschen Bundeskanzler drei Gesetze ohne Parlamentsbeschluss ermöglichen.[5] Und ein süddeutscher Ministerpräsident glaubt, durch eine Föderalismusreform den Problemen beikommen zu können.[6] Usw. usf.
In der Schweiz ist die Kritik an den Institutionen (noch) relativ gering und verhalten, wenngleich immer mal wieder über Probleme im Föderalismus, über die «Regulierungssucht» oder über den Zuwachs an «Beamtenstellen» beim Bund debattiert wird. Das politische System aber ist stabil, die Vertrauenswerte beachtlich hoch. Das direktdemokratische politische System erweist sich als Stabilisierungsanker – unter turbulenten Bedingungen. Dies auch, weil die Schweiz über ein stabiles Mediensystem verfügt.
Zunahme institutioneller Probleme wird evident
Die Kritik an Institutionen, an Formen von institutioneller Überkomplexität, von Überinstitutionalisierung oder an institutionellen Blockaden, steht im Zentrum der aktuellen öffentlichen und wissenschaftlichen Debatten. Institutionelle Blockaden werden überall ausgemacht und beklagt, so vielfach zwischen politischen Instanzen und (Verwaltungs-)Gerichten. Politische Vorhaben würden zu lange blockiert, Umsetzungsmassnahmen durch (zu lange) rechtliche Instanzenwege verhindert oder unnötig verlängert. Zugleich wird aber auch das Behördenhandeln als zu langsam, zu wenig wirksam oder als zu wenig problemfokussiert angesehen. «Bürokratisierung» ist eine Art von Dauerkritik, einer Kritik allerdings, die sich verselbständigt hat, und die nicht immer zutrifft.
In der Schweiz gibt es diese Kritik auch, sie ist aber deutlich geringer als in anderen europäischen Ländern. Die Behördenapparate sind eher schlank, die Zuständigkeiten durchweg klar geregelt, aufgrund der Kleinstaatlichkeit lassen sich Prozesse besser beobachten und verfolgen. Das Subsidiaritätsprinzip sorgt für Klarheit, wenn es gilt, neue Herausforderungen anzunehmen oder eben nicht. Politische Konflikte werden politisch geklärt, ein Verfassungsgericht existiert nicht. Das sorgt für mehr Klarheit bei Entscheidungen und Verantwortlichkeiten werden sichtbar.
Mit der Institutionenkritik verbunden werden im allgemeinen höchst unterschiedliche Phänomene thematisiert, vor denen jedoch auch die Schweiz nicht gefeit ist: die ständige Machterweiterung bzw. -ausdehnung von Institutionen, dem Auf- und Ausbau vollziehender Behörden (so Regulierungsbehörden, neben dem politisch-administrativen Bereich), der Schaffung neuer wie der Verselbständigung von Behörden, Bürokratisierung, die Justizialisierung der gesellschaftlichen Konfliktbearbeitung, der zu grosse Einfluss von Gerichten auf die Politik und Verwaltungsentscheidungen, die Entformalisierung des Rechts, die Dominanz von Generalklauseln, Zunahme unbestimmte Rechtsbegriffe, Gemeinwohlformeln, Anwachsen der Normen- und Regelmenge, zunehmende Regeldichte, Zunahme rechtlich geregelter Räume, Detaillierung und Spezialisierung von Normen, zunehmende Präzision bei und durch Normen und Regeln, Zunahme an Berichtspflichten, Ausdehnung der Sektoren mit sog. Risikopotential, Formen der Feinregulierung, usw.
«Ein Verzicht auf Institutionen oder Organisationen aber erfolgt im Falle von Neugründungen zumeist nicht. Im Gegenteil: Es wurde an- und ausgebaut.»
Otfried Jarren
Auch in der Schweiz sind, wie gesagt, Elemente dieser Entwicklungen auszumachen. Denn auch der Nationalstaat Schweiz ist mit anderen Einrichtungen hochgradig verflochten. So (müssen) institutionelle Vorgaben übernommen werden oder man übernimmt sie freiwillig. Institutionelle Anpassungen sind üblich, man denke an New Public Management-Ansätze für den öffentlichen Sektor, die Etablierung von Fachhochschulen oder die Übernahme der Bologna-Regelungen im Hochschulbereich. Internationale Behörden, Evaluierungsinstanzen, Regulierungsbehörden oder Zertifizierungsorganisationen, so im ökonomischen Sektor tätige Akteure, und globale Governance-Ansätze haben daran ebenso Anteil. Good Governance hat seinen Preis: Übernahme, Anpassung. Es sind also nicht nur Akteure und Prozesse im öffentlichen Bereich, die zu neuen Institutionen führen und die die institutionelle Komplexität beständig erhöht haben, sondern auch Prozesse im privaten Sektor (Akkreditierung, Zertifizierung).
Die über die Jahre erfolgte Differenzierung auf staatlicher und rechtlicher Seite, in der Schweiz bspw. erfolgt durch die Etablierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, hat die Anzahl sowohl von unterschiedlichen Institutionen wie Organisationen wachsen lassen. Damit stieg auch die Zahl an Konflikten, an Prozessen, die Dauer von Verhandlungen, die Anzahl der Beteiligten kontinuierlich an. Organisationen aller Art neigen dazu, «für» Bürgerinnen und Bürger «da» zu sein. Und Manager in Organisationen verfolgen, nur zu gerne, ihre eigenen Programme und Ziele, legen Aufgaben und Pflichten fest, fordern von anderen etwas ein.
Ein Verzicht auf Institutionen oder Organisationen aber erfolgt im Falle von Neugründungen zumeist nicht. Im Gegenteil: Es wurde an- und ausgebaut. Aufgabenkritik ist nicht selbstverständlich, Verzichtsplanung ebenso wenig. Muss gespart werden, so erfolgt dies nach der «Rasenmähermethode» oder sektoriell, führt aber durchgängig nicht zur Aufgabe von ganzen Bereichen und deren Schliessung. Im öffentlichen Sektor verhindert zudem das Recht jede rasche Veränderung oder Schliessung, wenn es sich um Öffentliche Körperschaften handelt. Und derer gibt es viele.
Die an «den» Staat oder an «die» Behörden gerichteten Erwartungen sind immer mehr gestiegen, weil sich die Gesellschaft sozial stark differenziert hat (Individualisierung), in ihr höchst unterschiedliche Werte und Ziele verfolgt und Wünsche vorgebracht werden. Das erfordert von Behörden spezifische Abteilungen, neue Stabsstellen, differenzierte Ansprache und Umgangsformen, verschiedene Kommunikationsweisen (Zielgruppe, Anspruchsgruppe). Was die einen als zu viel empfinden, erreicht die anderen in überzeugender Weise. Die allgemeine Kommunikation aber verliert aufgrund dieser differenzierten Ansprache an allgemeiner Sichtbarkeit. Sie kann weniger von allen beobachtet werden. Und da die Medien – so in der Schweiz – zu immer grösseren Verbreitungs- und Berichtgebieten tendieren, müssen die (lokalen und kantonalen) Behörden ihre eigenen Kommunikationsaktivitäten ausbauen – sogleich gibt es dafür Kritik. Doch wie kann man sowohl die Gesamtgesellschaft wie bestimmte Gruppen erreichen?
Ursachen für den institutionellen Bedeutungsverlust
Im Ergebnis führt die veränderte Angebots- und Nachfragesituation und die veränderten Vermittlungsbedingungen im öffentlichen Bereich zu einer Ausweitung der Machtposition und der Handlungsoptionen der (politischen) Verwaltung, teilweise erzwungenermassen. Wachstum in der Verwaltung, Ausdehnung der Aktivitäten, die damit verbundenen Kostensteigerungen und die Bürokratisierung werden deshalb zunehmend beklagt. Doch das sind nur Oberflächenphänomene für diese Veränderungsprozesse.
Es kommen, demokratie- oder staatspolitisch gesehen, gewichtigere Folgen dazu. Stichworte sollen genügen:
- Zunahmen der Entkopplung zwischen Politik (politischer Führung) und Verwaltung,
- Ausweitung des richterlichen Kompetenzbereichs,
- Verdopplung der Machtverhältnisse durch informales Recht und letztlich eine Entkopplung der Volkssouveränität von der Gesetzgebung.
In der Schweiz allerdings besteht durch die Volksrechte die Möglichkeit, bestimmte Vorhaben selbst zu bestimmen, ein Veto durchzusetzen, und dadurch die politische Verwaltung zu «zähmen».
Die genannten Probleme haben sich durch die Ausbildung von (politischen und rechtlichen) Mehr-Ebenen-Systemen, so die EU, die EFTA oder GATS, zudem verschärft: Neue Institutionen wurden etabliert, zahllose neue Akteure sind auf diesen Ebenen aktiv, nicht alle sind unmittelbar legitimiert. Zumeist sind diese Akteure, so NGOs oder NPOs, kaum bekannt. Auf alle Fälle wirken sie räumlich, sozial, zeitlich wie sachlich entrückt von der nationalstaatlichen Ebene, wenn man von ihren Entscheidungen oder Massnahmen erfährt. Viele der Entscheidungen wirken sich aber national und damit regional oder lokal aus. Die Vermittlung kann aufgrund der grossen Distanzen vielfach nicht gelingen. Die Materie ist vielfach speziell, fachlich, hochgradig verwissenschaftlicht zudem. Die Möglichkeiten der Rückmeldung sind gering, eine Veränderung von Entscheidungen zu erreichen ist zumeist unwahrscheinlich, denn das, was für Deutschland gilt, das gilt auch in Portugal. Die Schweiz übernimmt es im autonomen Nachvollzug.
Und wie kann eine Entscheidung, die für viele gilt und mühsam ausgehandelt werden musste, rasch wieder verändert werden? Lange Verhandlungs- und Entscheidungszeiten, geringe Möglichkeiten des Einbezugs von Akteuren, immer längere Ketten von Prozessen mit unterschiedlichen Beteiligten: Dinge werden undurchschaubar, Sachzwänge herrschen vor, es handeln korporative Akteure und Interessengruppen, Verantwortung für Entscheidungen wird Kollektiven zugeschrieben. Das Subsidiaritätsprinzip, so wie in der Schweiz gelebt, nimmt Schaden, wenn Entscheidungen und Massnahmen auf eine ganz andere Wirklichkeit treffen. Das passiert vielfach, besonders in den repräsentativ verfassten, föderal organisierten Demokratien im EU-Raum.
Viele dieser Prozesse auf übernationaler Ebene (transnationale Prozesse) werden medial in den nationalstaatlichen Demokratien nicht (mehr) abgebildet, kaum noch diskutiert und verhandelt, folglich können sie von den Bürgerinnen und Bürgern nicht mehr nachvollzogen werden. Sie sind zudem sehr spezifisch, erfordern – immer mehr – Fachwissen und spezifische Expertise. Letztlich heisst es dann: Es war «Brüssel», «Genf» – oder «Bern». Selbst von den beteiligten nationalen politischen Institutionen wird die Verantwortung dorthin, nach «oben», geschoben. Das erhöht das Vertrauen an alle beteiligten politischen Institutionen und ihre Akteure aber nicht. Es kommen vergleichbare Effekte aufgrund des Einflusses inter- und transnationaler Institutionen und Prozesse dazu.
Die Substanz der nationalstaatlichen Demokratie, vor allem in ihrer repräsentativen Verfassung, erscheint deshalb gefährdet: Bei diesen Staaten mangelt es sowohl an Repräsentation als auch an Responsivität.
Dies ist auf die Schwächen der vormaligen grossen Parteien («Volksparteien») in fast allen europäischen Ländern zurückzuführen: Sie repräsentieren nur noch Teil der Gesellschaft, ihre gesellschaftliche Reichweite ist ebenso gesunken wie ihre Bindefähigkeit. Und wenn zur Input-Schwäche dann noch politisch-administrative Leistungsschwächen (Output) dazu kommen, dann drohen Legitimationsschäden – derzeit beobachtbar in Deutschland. Die zur Staatlichkeit des Nationalstaats gehörende Entscheidungs-, Organisations- und Letztverantwortung wird geringer. Der Staat erscheint in seiner Handlungsfähigkeit eingeschränkt, vielfach ist er es auch. In zugespitzter Form kann es dann zu Debatten über «Staatsversagen» kommen. Einer Debatte, die in Deutschland gerade wieder aufflammt, und Folgen für die Akzeptanz der politischen Ordnung haben könnte.
Literaturhinweise
[1] Carolin Amlinger/Oliver Nachtwey (2025), Zerstörungslust. Elemente des demokratischen Faschismus. Berlin.
[2] Armin Nassehi (2021), Unbehagen. Theorie der überforderten Gesellschaft. München.
[3] Helmut Rosa (2026), Situation und Konstellation. Vom Verschwinden des Spielraums. Berlin.
[4] Julia Jäkel/Thomas de Maizière/Peer Steinbrück/Andreas Vosskuhle (2025), Initiative für einen handlungsfähigen Staat. Freiburg im Breisgau.
[5] https://www.faz.net/aktuell/feuilleton/medien-und-film/talkshow/caren-miosga-in-der-tv-kritik-wie-retten-wir-die-deutsche-demokratie-accg-110783805.html
[6] Markus Söder: https://www.zeit.de/politik/deutschland/2026-01/markus-soeder-csu-bundeslaender-zusammenlegen
Lesen Sie die gesamte Artikelserie von Prof. Dr. Otfried Jarren
Epochenbruch – Plattformen, KI und die institutionelle Krise der Demokratie
Teil 1: Evidenz institutioneller Probleme in der modernen Gesellschaft
Teil 2: Digitale Revolution – und neue Machtverhältnisse
Teil 3: Krise der demokratischen (Kern-)Institutionen
Kurzporträt Prof. Dr. Otfried Jarren
Jarren studierte Publizistik, Politikwissenschaft, Volkskunde und Soziologie an der Universität Münster. Anschliessend war er Assistent an der Freien Universität Berlin und ab 1989 Professor für Journalistik und Regierungslehre an der Universität Hamburg. Von 1995 bis 2001 war er als Direktor am Hans-Bredow-Institut für Medienforschung an der Universität Hamburg. Er war von 2013 bis 2021 als Präsident der Eidgenössischen Medienkommission. Seit 2016 hat er eine Honorarprofessur für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft an der Freien Universität Berlin inne. Otfried Jarren ist Preisträger des Schader-Preises 2018.
Bildnachweis: Titelbild Le Parisien, Porträtbild UZH Universität Zürich
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