Vorerst muss geklärt werden, was überhaupt unter Gemeindeautonomie zu verstehen ist. Das Wort «Gemeindeautonomie» wird im allgemeinen Sprachumgang verwendet. Die Gemeindeautonomie ist in der Schweiz im Aufwind, hört man. Dem ist in der Tat so. Es wird aber jeweilen nicht genau bedacht, was Inhalt der Gemeindeautonomie ist, was wir in der Schweiz darunter verstehen und was ihr Inhalt ist.
Wir haben nämlich in der Schweiz nicht nur eine Gemeindeautonomie, wir haben 26 Gemeindeautonomien. Sie werden von der Bundesverfassung gewährleistet, im Recht der Kantone inhaltlich bestimmt und sie schlagen in den 2110 Gemeinden der Schweiz durch.Die Bundesverfassung besagt nämlich in Artikel 50 Absatz 1 wörtlich: «Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet».
Die Gemeindeautonomie ist somit nur formal vom Bund gewährleistet, inhaltlich wird sie aber vom kantonalen Recht bestimmt. Und dieses ist ausserordentlich verschieden.
26 verschiedene Gemeindeautonomien
Zu konsultieren und zu analysieren sind in jedem einzelnen Fall die kantonalen Verfassungen und kantonalen Gesetze. In Zürich wären dies beispielsweise Artikel 83 der Kantonsverfassung, die §§ ff. des kantonalen Gemeindegesetzes und Dutzende von weiteren kantonalen Erlassen. Bei der Durchsicht der jahrzehntelangen Rechtsprechung des Bundesgerichtes wird klar, dass die Gemeindeautonomie in der Schweiz sehr vielfältig ist. Sie ist zudem in den meisten Kantonen weit mehr als eine Festschreibung und Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Sie ist auch weit mehr als ein Ausfluss des Subsidiaritätsprinzips. Die schweizerisch Gemeindeautonomie dient wie der Föderalismus der Freiheit, der freiheitlichen Ausgestaltung des Staatswesens.
Die verfassungsrechtliche Qualifikation
Verfassungsrechtlich ist die Gemeindeautonomie (nur) ein verfassungsmässiges recht und hat nicht die Qualität einer Bundesgarantie. Sie bildet insbesondere auch kein Grundrecht wie etwa die Wirtschaftsfreiheit, die Persönlichkeitsfreiheit oder die Eigentumsgarantie. Diese Stellung ergibt sich eindeutig aus der Systematik der Bundesverfassung.
Es ist verfehlt, wenn Kilian Meyer im an sich sehr angesehenen Basler Kommentar zur Bundesverfassung diese jahrzehntelange Auffassung von Bundesgerichtspraxis und Rechtslehre ablehnt. Er vertritt die Meinung, die Bundesverfassung beinhalte «einen Ausgestaltungsauftrag an die Kantone und (besser: um) der Autonomie das Mass zu geben». Welches Mass zu geben wird nicht näher gesagt. Meyer verlangt sodann eine völkerrechtskonforme Auslegung der Bundesverfassung. Dabei beruft er sich vor allem auf die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober1985, die von der Schweiz im Jahre 2005 ratifiziert worden ist. Diese Auslegung ist kaum nachvollziehbar.
Analysiert man nämlich die erwähnte Charta, so sieht man, wie auf europäischer Ebene die Gemeindeautonomie verstanden wird. Die Charta operiert ausgesprochen verwaltungstechnisch. Es wird bezeichnenderweise nur von «Selbstverwaltung» gesprochen. Es liegt nur ein völkerrechtlicher Staatsvertrag verwaltungstechnischer Art vor. Die Charta ist nicht wertlos, sie beinhaltet aber nicht das eigentliche Wesen der schweizerischen Gemeindeautonomie. Sie zeigt auf, wie die Stellung der Gemeinden auf europäischer Ebene verstanden wird. Insofern entspricht der Auslegungsversuch von Meyer nicht den Grundprinzipien unserer Verfassung. Dies wird sich vor allem bei der praktischen Handhabung des «EU-Paketes» und dessen Auswirkungen auf die schweizerischen Kommunen zeigen.
Konkrete Auswirkungen
Die Auswirkungen der «Bilateralen III» auf die Schweizer Gemeinden ist aus heutiger Sicht nicht klar und vollständig abschätzbar. Das Verhältnis zwischen den «Bilateralen III» und den Gemeinden wurde m.E. vom Bundesrat im Gegensatz zu demjenigen zu den Kantonen zu wenig analysiert. Dasselbe gilt vom Schweizerischen Gemeindeverband, der sich von wenigen Ausnahmen abgesehen auf das Allgemeine beschränkte. Auch ist heute ungewiss, was die Kantone – das kantonale Recht ist für den Inhalt der Gemeindeautonomie massgebend – künftig vorsehen.
Feststehen kann indessen, dass der im Kern des EU-Paketes liegende freie Marktzugang gemäss den «Bilateralen III» die Gemeinden besonders finanziell indirekt stärken dürfte, vor allem bei der Steuerquote, werden doch zahlreiche in den Gemeinden ansässige grosse und kleine Unternehmen als Folge des freien Marktzuganges profitieren.
Anderseits dürften infolge der «Bilateralen III» die Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe höhere Ausgaben haben, wobei auch der Gemeindeverband darauf zurecht hinwies. Diejenigen Gemeinden, die eigene Kraftwerke oder dergleichen betreiben, werden voraussichtlich in ihrer Handlungsfreiheit infolge des Stromabkommens eingeschränkt. Eine Gemeinde im Kanton Zürich wies mit Bezug auf die Strassenbeleuchtung kürzlich besorgt darauf hin.
Besonders betroffen werden die Gemeinden sodann durch die sogenannte dynamische Rechtsübernahme. Wird neu erlassenes EU-Recht im Einzelfall auf Bundesebene nicht abgelehnt, kann es indirekt über das kantonale Recht, das anzupassen sein wird, auf die Gemeinden durchschlagen. Dabei ist kaum zu erwarten, dass sich die EU-Organe bei der Rechtsetzung hinreichend bewusst sein werden, dass die typisch schweizerische Gemeindeautonomie von den europäischen Vorstellungen begrifflich und inhaltlich erheblich abweicht. Dies zeigen schon heute Diktion und Tenor der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Jedenfalls dürften die Gemeindeversammlungen und kommunalen Parlamente in ihrer Gestaltungsfreiheit durch das vorgesehene Instrument der dynamischen Rechtsübernahme beschränkt sein. Keinen Einfluss dürfte der Versuch von Kilian Meyer haben, die Gemeindeautonomie der Bundesfassung anders zu interpretieren; zu sehr fehlt dazu der Sukkurs von Rechtslehre und Gerichtpraxis.
Folgerung
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die möglichen Auswirkungen des sogenannten EU-Paketes auf unsere Gemeindeautonomie recht diffus sind. Eine Vertiefung dieser Frage wäre unbedingt notwendig. Sie würde bei den Organträgern und der Stimmbürgerschaft mehr Klarheit schaffen. Dies wäre angesichts der heutigen politischen Lage dringend nötig, ist doch die Gemeindeautonomie in der Schweiz tief verankert.
Kurzporträt Karl Spühler
alt Bundesrichter
Bildnachweis: Titelbild ChatGPT, Porträtbild zvg.
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