Ausgleichsmassnahmen als Damoklesschwert im Vertragspaket Schweiz-EU: Freie Stimmentscheidung oder Beugung des Wählerwillens?

In vier Kolumnen äussern sich die drei Initiantinnen von www.eu-abstimmung.ch individuell zu wenig debattierten Themen im Vertragspaket Schweiz-EU. Kolumne 1 thematisierte die «Hinterzimmerdiplomatie in den Gemischten Ausschüssen Schweiz-EU», hier folgt Kolumne 2 wiederum mit genauem Nachweis der Referenzen. (Red.)

Die Ausgleichsmassnahmen sind eigentlich «Unausgleichsmassnahmen»: Sie könnten einseitig von der EU gegenüber der Schweiz verhängt werden – transversal auch in anderen Sektoren. Selbst Michael Hahn, emerierter Professor des Instituts für Europa- und Wirtschaftsvölkerrechts in Bern, kommt dies «fremd» vor. Es fragt sich, ob so freie Stimmentscheidungen möglich wären oder ob eine Beugung des Wählerwillens stattfände.

Streitbeilegungsmechanismus mit dem Konzept der «verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen»

Im Vertragspaket Schweiz-EU könnten die Stimmberechtigten in der Schweiz per Referendum die Übernahme einer Rechtsakte ablehnen, wenn die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Käme es im Gemischten Ausschuss zu keiner Einigung, könnte das Schiedsgericht angerufen werden, paritätisch aus Vertretern der Schweiz und der EU zusammengesetzt. Dieses prüfte dann, ob die unterliegende Partei – im Fall der Schweiz bei einem Nein nach einem Referendum – rechtsverbindlich zur Übernahme verpflichtet wäre.

Dabei setzte nach Carl Baudenbacher, dem ehemaligen EFTA-Gerichtshof-Präsidenten, «bei übernommenem oder inhaltsgleichem EU-Recht der Europäische Gerichtshof EuGH den verbindlichen Massstab.» (Inside Paradeplatz vom 26. Oktober 2026) Das Schiedsgericht müsste die Auslegung des EuGH befolgen. Würde es eine Vertragsverletzung der Schweiz anerkennen, könnte die EU so genannte «verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen» verhängen. Hierfür gälte eine dreimonatige Umsetzungsfrist, die eventuell verlängert werden könnte.

Michael Hahn, bis vor kurzem Direktor des Instituts für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht der Universität Bern, bezeichnet in seinem Auftragsgutachten vom EDA im August 2025 die Möglichkeit der «verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen» als ein «eigenes» Konzept, das es in dieser Form sonst nicht gebe. Das Unionsrecht kenne zwar den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Gleichwohl sei das Konzept der «verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen» dem Unionsrecht fremd (S. 72).

Ausgleichsmassnahmen gegenüber der Schweiz nach einem Volks-Nein könnten im betroffenen oder in einem anderen Binnenmarktabkommen («Cross Retaliation») verhängt werden. Lehnte die Schweiz beispielsweise neue Rechtsakten im Sektor Landverkehr ab, könnten Ausgleichsmassnahmen bei der Personenfreizügigkeit folgen.

Beschränkungen der Ausgleichsmassnahmen gäbe es für den Agrarteil des Landwirtschaftsabkommens, nicht aber für den Teil zur Lebensmittelsicherheit. Von solchen Ausgleichsmassnahmen ausgenommen sind die EU-Programme wie Horizon Europe. Wobei auch dort keine längerfristigen Garantien bestehen. (www.eu-abstimmung.ch)

Unterschiedliche Interpretationen der Ausgleichsmassnahmen in zwei Auftragsgutachten

Inwiefern es sich bei diesen Ausgleichsmassnahmen um Sanktionen, Strafmassnahmen, Vergeltungen oder Druckmittel handelt, beurteilen Befürworter und Gegner unterschiedlich. Deutlich werden die Positionen in den Auftragsgutachten des EDA.

Michael Hahn bezeichnet Ausgleichsmassnahmen als «Preis für die Vertragsverletzung», welche die Vertragsverletzung nicht heilen würden, jedoch das Gleichgewicht zwischen Geben und Nehmen wiederherstellten (S. 2/3).

Dagegen argumentiert Andreas R. Ziegler, Völkerrechtsprofessor an der Universität Lausanne, im Gutachten vom Juni 2023, Beschränkungen bei Marktzugangsverträgen würden in der juristischen Literatur als «Sanktionen» gewertet, während die Idee von Ausgleichsmassnahmen nur noch rudimentär Einfluss habe. Konsequenterweise gehe es bei Ausgleichsmassnahmen darum, Vertragstreue und Regelkonformität (Compliance) zu bewirken (S. 7, eigene Übersetzung).

Nach Auslegung Zieglers sind Ausgleichsmassnahmen ein strukturelles Druckmittel der Binnenraum-mässig viel grösseren EU gegenüber der Schweiz, für Hahn sind sie einfach Ausgleichsmittel. Die Interpretationen haben weitreichende Konsequenzen: Ausgleichmassnahmen implizieren gleichberechtigte Partner, Sanktionen nicht. 

Befürworter des EU-Vertragspakets argumentieren, dass Ausgleichsmassnahmen nicht mehr der Willkür ausgesetzt wären. Denn 2014 und 2021 kam es zu Sanktionen im Forschungsbereich, 2018 wurde auch die Schweizer Börsenregulierung aberkannt. Michael Hahn begründet den Willkürverzicht damit, dass sich im internationalen Handelsrecht insbesondere im WTO-Recht mit dem Tatbestandsmerkmalen «Notwendigkeit» und «Angemessenheit» ein Verhältnisstandard herausgebildet habe, der durchaus Ähnlichkeiten mit dem Konzept der Verhältnismässigkeit im schweizerischen und EU-Verwaltungsrecht aufweise (S. 73).

Fehlende verbindliche Kriterien für die Bestimmung der Verhältnismässigkeit

Im Paket Schweiz-EU fehlen objektive Kriterien oder Methoden zur Bestimmung der Verhältnismässigkeit. Es gibt nur das Schiedsgerichtverfahren, das gemäss Rechtsprofessor Andreas Glaser jedoch zuerst eine Praxis entwickeln müsste.

Ein Hinweis, wie die EU ihren Ermessensspielraum für «Ausgleichsmassnahmen» nutzen könnte, ist die «Verordnung (EU) Nr. 654/2014 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Ausübung der Rechte der Union in Bezug auf die Anwendung und Durchsetzung internationaler Handelsregeln». Diese schliesst explizit bilaterale Übereinkünfte ein: Artikel 2 benennt «nachteilige wirtschaftliche Auswirkungen» auf die EU. In der Schlusserklärung steht, ein wichtiges Anliegen sei, «dafür zu sorgen, dass die Verordnung ein wirksames und effizientes Instrument zur Durchsetzung der Rechte der Union im Rahmen internationaler Handelsübereinkünfte ist.»

Inwiefern könnte eigentlich die Schweiz ihre Interessen im Vertragspaket Schweiz-EU gegenüber der EU wahrnehmen? Andreas Glaser geht davon aus, dass im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme Ausnahmen kaum mehr toleriert würden. Daher stellt sich auch die Frage, ob die Schweiz angesichts drohender Ausgleichsmassnahmen einen Konflikt mit der EU eingehen würde?

Als Beispiel sei das Unternehmensentlastungsgesetz, erst seit dem 1. Oktober 2024 in Kraft, genannt. Es zielt darauf ab, die Regulierungskosten der Unternehmen zu senken. Der Zielkonflikt mit dem Unternehmensentlastungsgesetz vom 1. Oktober 2024 zeigt: Sobald die Schweiz von EU-Recht abweicht, besteht Gefahr von Ausgleichsmassnahmen. Nach Artikel 4 Absatz 2 muss der Bund begründen, wenn eine Entlastungsmassnahme ungenutzt bleibt. Es ist fraglich, ob der Bund das Prozedere von Ausgleichsmassnahmen durchlaufen wollte. Nähme er stattdessen den Weg des geringsten Widerstandes und verzichtete auf Entlastungsmassnahmen, schwächte dies aber den Wirtschaftsstandort Schweiz.

Schlussbemerkungen

Anders als bei der WTO und dem EWR fehlt im EU-Vertragspaket eine unabhängige, supranationale Instanz zur Bestimmung der Verhältnismässigkeit.

Wenn Ausgleichsmassnahmen erst am Schluss und erst noch von der EU formuliert werden, sind Überraschungen nicht nur vorprogrammiert, sondern geradezu als «Unausgleichsmassnahmen» institutionalisiert. Ebenfalls fraglich ist, nach welchen Kriterien denn Ausgleichsmassnahmen als «geeignet» eingeschätzt werden (vgl. Hahn S. 76), wenn transversale Ausgleichsmassnahmen möglich sind.

Ein Abstimmungsergebnis gilt in der Schweiz als Ausdruck des Volkswillens. Bedenklich stimmt, wie das EDA das kritische Gutachten von Andreas R. Ziegler zu den Ausgleichsmassnahmen der Öffentlichkeit vorenthielt. Erst auf Anfrage von Investigativjournalisten der Sonntagszeitung wurde es freigegeben.

Wenn bei Ablehnung einer EU-Rechtsakte per Referendum unbekannte Ausgleichsmassnahmen drohen, würde das den demokratischen Willensbildungsprozess beeinflussen. Ob unter diesen Umständen eine freie Volksentscheidung getroffen würde, oder es zu einer Willensbeugung käme, lässt sich nicht voraussagen.

Wie Hahn einen Beugezwang, in diesem Fall eine Willensbeugung des Volkswillens, grundsätzlich ausschliessen kann, ist ebenso gewagt wie seine Annahme, dass die EU mit «verhältnismässigen» Ausgleichsmassnahmen nicht «primitiv» mit «Kanonen auf Spatzen schiessen» würde (S. 75).

Die Erfahrungen in der Vergangenheit zeigen, dass die EU durchaus den Zweihänder auspackt, um Interessen zu verteidigen. Damit wäre wohl auch bei einem Nein der Bevölkerung zum Vertragspaket Schweiz-EU zu rechnen. So oder so aber zahlte die Schweiz einen hohen Preis: Souveränitätsverlust und Einschränkung der Handlungsspielräume wie bei Beihilferechten stehen möglichen, jedoch nicht sicheren Wirtschaftsvorteilen gegenüber.

Eine Abwägung, welche nur den Preis im Blick hat, ist philosophisch eine utilitaristische Abwägung. Dabei heiligt der Zweck die Mittel. Demgegenüber verteidigt die deontologische Abwägung des Aufklärungsphilosophen Immanuel Kant (1724-1804) die Willensfreiheit. Die Würde des Menschen ist «über jeden Preis erhaben». Der Mensch darf nicht verzwecklicht und bloss als Mittel gebraucht werden.

Auf dem Würdeanspruch jedes Menschen basiert auch die Schweizer Bundesverfassung in Artikel 7. Entschieden sich die Stimmberechtigten für Souveränitätseinschränkungen, schwächten sie ihren eigenen Autonomieanspruch, Gesetzgeber ihres Lebens zu sein. Damit spitzt sich die Drohung der EU von «verhältnismässigen Ausgleichsmassnahmen» zur ethischen Kernfrage zu: «Verletzt die Androhung von Ausgleichsmassnahmen bei einem Nein der Stimmberechtigten gegenüber einer Rechtsübernahme die Würde des Schweizer Volkes?»

Referenzen zum Nachlesen

• Baudenbacher, Carl: Augenhöhe in Oslo, Augenwischerei in Bern. Inside Paradeplatz, 26.10.2026. https://insideparadeplatz.ch/2026/10/26/norwegen-bleibt-souveraen-schweiz-nicht/
• Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG) vom 29. September 2023, SR 930.31.
• Der Bundesrat: Faktenblatt «Institutionelle Elemente», 13.06.2025. https://www.europa.eda.admin.ch/dam/de/sd-web/UGpzyv3FvPLe/001%20Faktenblatt%20Institutionelle%20Elemente%20(DE).pdf
• https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de: Art. 7
• Glaser, Andreas: «Die Schweiz verkauft die Rolle des Stimmvolks unter Wert». Interview von Yann Lengacher, watson.ch, 19.06.2026. https://www.watson.ch/schweiz/interview/548385281-demokratieforscher-andreas-glaser-kritisiert-vertraege-mit-der-eu
• Hahn, Michael: Gutachten zur dynamischen Rechtsübernahme und zur Natur von Ausgleichsmassnahmen nach den Entwürfen der Abkommen Schweiz – Europäische Union vom 20.12.2024. Rechtsgutachten im Auftrag des EDA, Bern, 29.08.2025. https://www.europa.eda.admin.ch/dam/de/sd-web/Jz3mJVvVSYpT/20251125%20Gutachten%20Prof.%20Hahn%20v.%2029.08.2025%20_%20Rechts%C3%BCbernahme%20u%20Ausgleichsmassnahmen.pdf
• Kant, Immanuel in Metaphysik der Sitten, Tugendlehre (1797), AA VI, 434 f. und 462.
• Tages-Anzeiger: Cassis’ Departement gibt Druck nach und publiziert umstrittenes EU-Gutachten, 24.10.2026. https://www.tagesanzeiger.ch/bilaterale-cassis-gibt-kritische-studie-zu-eu-vertraegen-frei1-281808029669
• Verordnung (EU) Nr. 654/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Ausübung der Rechte der Union in Bezug auf die Anwendung und die Durchsetzung internationaler Handelsregeln, ABl. L 189 vom 27.6.2014, S. 50 ff.; geändert durch Verordnung (EU) 2021/167 vom 10. Februar 2021.
• Ziegler, Andreas R.: The Use of Retaliatory or Compensation Measures in Specific International Economic Agreements. Gutachten im Auftrag des EDA, 05.06.2023. https://www.europa.eda.admin.ch/dam/de/sd-web/kwX1HA-bdHak/use-of-retaliatory-or-compensation-measures-in-specific-international-economic-agreements.pdf

Kurzporträt Ruth Baumann-Hölzle

Quizzen Sie sich durch das Vertragspaket Schweiz-EU («Bilaterale III»)

Wissen testen: Der junge Verein «Schweizer Demokratie Impuls – EU-Verträge lesen & verstehen» hat verschiedene Quiz entwickelt – etwa zu Dossiers wie Freizügigkeit, Handelshemmnisse, Landverkehr, Luftverkehr, Landwirtschaft, Strom, EU-Programme oder dynamische Rechtsübernahme. Der Verein – gegründet von drei engagierten Frauen – lädt zum spielerischen und spannenden Quizzen zu den EU-Verträgen ein.

Bildnachweis: Titelbild mohamed_hassan-judgment-8442199_1280 aus Pixabay (Veränderungen durch Autorin), Porträtbild zVg